Неформальная экономика лесопользования в Иркутской области

Совместное исследование Центра независимых социологических исследований (СПб) и Центра независимых социальных исследований и образования (Иркутск) показало: неформальные (черные и серые) рубки становятся возможными благодаря тому, что опираются на устойчивую систему неформальных отношений.

Неформальные практики лесопользования имеют свою специфику, связанную не только с технологическими особенностями лесозаготовительных процессов, но и с монопромышленным характером лесных поселков. Существует прямая зависимость социальной сферы и экономического благополучия местного населения от лесного бизнеса, который, как правило, является едва ли не единственной сферой занятости в лесных поселках.

Лесхозы

Центральное место в системе лесных отношений занимают лесхозы, которые фактически представляют государство (федеральное управление) в системе лесных отношений на местном уровне. Лесхозы призваны осуществлять управление в сфере использования, охраны, защиты лесного фонда, заниматься природоохранной деятельностью: осуществлять санитарную рубку леса, бороться с пожарами, проводить противопожарную профилактику, восстанавливать лес. Лесхозы должны организовывать аукционы для продажи леса на корню, отводить деляны для рубок по социальным лимитам.

Перед проведением аукциона в местной прессе публикуется дата, место и условия его проведения. Однако довольно часто аукционы превращаются в фикцию: покупатель заранее известен, причем нередко сам просит лесхоз объявить аукцион на конкретную деляну, приводит подставного участника, который уступает не торгуясь и таким образом получает лес дешевле, чем на реальном аукционе. Иногда тем покупателям, у которых нет дополнительных ресурсов, которые делают отношения с покупателем важным для лесхоза, могут продать негодные деляны.

Процесс отвода делян под "социальные рубки" (рубки леса по социальным лимитам для бюджетных организаций и местных жителей) также существенно зависит от "доброй воли" лесхозов. Деляны выделяются работникам бюджетной сферы, пенсионерам и другим лицам, имеющим определенные социальные льготы. Получить деляну можно в любом месте лесничества. Иногда вопрос решается просто: традиционная российская волюта – бутылка водки. В случае более масштабных рубок лесники используют иные соображения – медицинскому учреждению, например, надо отвести деляну поближе и получше, а вот местной газете можно и подальше. В целом директора лесхозов относятся к социальным лимитам отрицательно, так как, по их мнению, эти лимиты расходуются не по назначению, их получатели перепродают лес на корню, что не законно. Поэтому они также объясняют свои решения при отводе делян стремлением если не контролировать законность, то, по крайней мере, нивелировать ущерб от ненадлежащего использования социальных рубок.

Сегодня лесники достаточно свободны решать по собственному усмотрению и состоянию своей технической базы, могут ли они проводить природоохранные работы или нет.

Лесоарендаторы должны сами восстанавливать лес на своих участках. Довольно часто лесхозы проводят восстановительные работы для арендаторов за плату. Это является дополнительным заработком для работников лесхозов. Другим важным источником дохода становятся санитарные рубки. Однако сделать их рентабельными без существенного нарушения природоохранного законодательства очень сложно.

Лесхозы должны осуществлять контроль за рубками (соответствием срубленного леса отведенному) и пресекать "черные" рубки. Последнее осуществляется в сотрудничестве с милицией. Отношение к правоохранительным органам и их роли в пресечении нелегальных рубок высказывается противоречивое. С одной стороны, звучит откровенное обвинение милиции в коррумпированности и вовлеченности в процессы нелегальных рубок. С другой, имеются сетования на то, что даже если милиция сработала хорошо, существует масса возможностей, как затормозить открытое дело, не довести его до суда. Что касается участия самих лесников в черных рубках, то официально зафиксированных фактов как таковых немного.

При решении проблем, связанных с перерубом или другими отклонениями от разрешенных лесобилетом рубок, лесхозы обладают огромным неформальным властным ресурсом, так как именно от них зависит, дать ли ход делу или отпустить нарушителей с миром. Если нарушения незначительны, то все соответствующие документы подписываются лесником. Если же совершенные нарушения не вписываются в схему допустимого, то отношения переходят в плоскость, где предприниматель будет вынужден «договариваться» с лесником. Существует огромное количество способов обойти все возможные штрафы и санкции, при этом мизерная зарплата лесников сильно подкрепляет их стремление решить вопрос неформальным способом, а несовершенная система контроля и учета дает основания надеяться на то, что никто и никогда не сможет доказать, что между предпринимателем и лесником имела место неформальная договоренность. Неформальные договоренности настолько прочно вошли в практики взаимодействия лесников и арендаторов, что о "бумажном" оформлении часто просто забывают.

Лесхозы сотрудничают между собой: обмениваются информацией о недобросовестных арендаторах, помогают друг другу во время пожаров. В отличие от многих лесопользователей, у лесхозов хорошее отношение с железной дорогой, так как и железнодорожникам нужен лес. Поэтому вагоны для лесхозов поставляются вовремя и в нужном количестве.

Лесоарендаторы

Другим ключевым актором поля лесных отношений являются арендаторы – лесопромышленные предприятия (ЛПП), которые арендуют лесные площади на условиях долгосрочной аренды (от 5 до 49 лет) и таким образом имеют собственную лесобазу. Значение собственной постоянной лесобазы для ЛПП трудно переоценить – это стабильное сырье, возможность капиталовложений. Это больной вопрос, особенно для предприятий с "чужим" капиталом.

Чтобы взять лес в долгосрочную аренду, необходимо подать документы в мэрию района, которая согласовывает их с районной Думой, затем они передаются в Байкальскую лесоустроительную компанию, потом – в агентство лесного хозяйства по Иркутской области, а затем проходят через конкурсную комиссию при областной администрации. В ее состав кроме представителей администрации, курирующих лесные вопросы, входят также заместитель председателя антимонопольного комитета и директор профильного проектного института. Необходимым условием успешного прохождения конкурсной комиссии является бизнес-план, который разрабатывается тем же проектным институтом. Стоимость такого бизнес-плана – порядка 500 тыс. рублей. Это весьма дорого для мелких предприятий, поэтому они предпочитают арендовать участки на 5 лет, для чего бизнес-плана не требуется.

В районе имеется пять крупных (по местным масштабам) стабильно работающих предприятий, из тех, что существовали еще до перестройки. У части предприятий после акционирования контрольный пакет акций попал в руки местной производственной или партийной элиты. Другая часть сменила собственников и управленцев на "пришлых", за которыми стоит "неместный" капитал. Деление на "своих" и "пришлых" четко прослеживается в разговорах с руководителями отделов администрации и центра занятости, служащими бюджетной сферы, местными жителями. "Свои" бизнесмены хорошие, поскольку они местные, здесь же и живут, добровольно поддерживают социальную сферу, благоустройство поселка. "Пришлые" не платят местные налоги, не участвуют в решении социальных проблем, не производят отчисления в пенсионные и социальные фонды. Под категорию "пришлых" подпадают и красноярские, и братские, и иркутские, и московские бизнесмены. Ощущается тревога по поводу "руки Москвы", ориентированной на захват местной лесной промышленности. При более подробных расспросах оказывается, что не все "пришлые" одинаковы. Среди них есть "бизнесмены новой формации", которые ведут социально ответственный бизнес, хотя за ними и стоит московский капитал. Но, даже несмотря на признание благих деяний этих бизнесменов, общая оценка "пришлых" негативная.

Отмечаются различия между бизнесменами "новой" и "старой" формации, (что не всегда совпадает с делением на "своих" и "пришлых"). Для "новых" бизнесменов характерна экономическая рациональность как доминирующий принцип деятельности – ликвидация неэффективных звеньев, сокращение персонала раздутых управленческих административных структур, ориентация (по крайней мере, декларируемая) на новые глубокие технологии переработки. Они не скрывают использование труда мигрантов. Для бизнесменов "старой" формации характерны другие принципы: сохранение рабочих мест для местных жителей, организация производства по старинке, примитивные технологии деревообработки.

В отличие от руководителей "старой" формации, которые предпочитают укреплять неформальные отношения с администрацией, используя ее административный ресурс для решения многих проблем, в частности, для разрешения конфликтов с железной дорогой, "новые" менеджеры предпочитают решать проблемы напрямую, минуя администрацию, в основном методами "неформального стимулирования". Они весьма откровенно называют тех, кому приходится ежемесячно платить (железная дорога, начальство лесхоза и т.д.), рассматривая эти методы как наиболее эффективный способ решения проблем. Лесопромышленным предприятиям не чужды все имеющиеся сегодня в России неформальные способы уменьшения платежей в бюджет и ухода от налогов. Довольно часты случаи перерегистрации, когда долги остаются за старым предприятием. Другая стратегия – "инвалидная команда", когда предприятие для получения льгот оформляет на работу инвалидов. Распространены отношения устного найма, особенно в периоды сезонных работ. Заработная плата уводится из-под налогообложения путем выплаты "минималки", остальное выплачивается наличными. Хотя директора и утверждают, что платят "белым налом" и вовремя, по официальным данным задержки заработной платы существуют даже у стабильно работающих предприятий.

Районная администрация (мэрия)

Говоря о местных органах власти, логично было бы рассматривать не районную, а поселковую (городскую) администрацию. Однако, как оказалось, она не только не включена в поле лесных отношений, поскольку лесные ресурсы расположены на территории района, а не поселка, но, как кажется, вообще выпадает из поля видимости на фоне районной администрации.

"Лесной ресурс" является важнейшим рычагом, позволяющим районной администрации ставить свои условия бизнесменам, в особенности "пришлым", которые не связаны моральными обязательствами перед местным сообществом. Для участия в лесном конкурсе потенциальные лесоарендаторы должны обратиться в районную мэрию за рекомендацией. Мэрия, таким образом, имеет возможность проводить неформальный отбор претендентов. Именно благодаря этому властному ресурсу, администрация заставляет бизнесменов производить "добровольные" "благотворительные" отчисления на поддержание социальной сферы поселка и района. Часто с арендатором заключается договор о спонсорской помощи (до 50% от суммы аренды) или его вынуждают делать перечисления во внебюджетные фонды. Администрация также использует формальный властный ресурс местной Думы, которая с ее подачи принимает постановления, предписывающие предприятиям производить отчисления на развитие социальной сферы.

"Лесной ресурс" используется и в отношениях с бюджетными организациями, что связано с распределением социальных лимитов, и в отношениях с лесопользователями. Большое влияние на распределение лимитов, лесоучастков имеют хорошие отношения с кем-либо, работающим в районной администрации.

Складывается впечатление, что поддержание социальной сферы района держится и подпитывается исключительно за счет неформального давления администрации на лесных бизнесменов.

Областная администрация

Областная администрация представляет интересы области на федеральном уровне, а также участвует в других внутриобластных отношениях, касающихся лесопользования. Она утверждает объемы лесосечного фонда для нужд муниципальных образований и организует проведение лесных конкурсов. В конкурсные комиссии входят представители и других организаций, но определяющей является роль областной администрации.

Исследование говорит о том, что процессы, связанные с проведением конкурса в значительной степени неформальны (если не коррумпированы) начиная с самого первого этапа – этапа распространения информации о конкурсе. Объявления областной конкурсной комиссии о сдаче участков в аренду публикуются, по словам информантов, таким образом, чтобы об этом знали только самые крупные игроки или "нужные" люди (например, за три дня до конкурса). Следующим этапом является сам конкурс. По мнению всех информантов, лесная конкурсная комиссия "полностью коррумпирована" и работает по принципу "кто больше даст". Но и кроме этого существует ряд условий, продуцирующих неформальные отношения (например, предоставление развернутого бизнес-плана освоения территории, который составляет только один институт в регионе): если они и не являются непременными для участия в конкурсе, то являются обязательными для победы в нем.

Лесопользователи

Этим термином обозначены предприятия, которые не имеют собственной лесной базы, покупают лес на аукционах или на корню у лесоарендаторов или владельцев социальных лимитов. Многие из них дислоцируются в лесных поселках, возникших некогда при крупных предприятиях, которые затем обанкротились. Это, как правило, мелкие лесозаготовители, ИЧП. По мнению одного из информантов, "деятельность таких предприятий вся находится в рамках неформальной экономики, так как это малый бизнес – зависит от всех и вся".

Мелкие и средние лесопользователи обеспечивают занятость определенной части местного населения, хотя и не в таких значительных масштабах, как это было в середине 90-х годов. В администрации не скрывают использование формальных и неформальных рычагов для того, чтобы заставить лесопользователей делать отчисления во внебюджетные фонды, либо напрямую брать шефство над социальными объектами (курирование классов в интернате, обеспечение дровами и т.п.). Для этого также используется "лесной" властный ресурс.

Посредники

В качестве посредников рассматриваются все, кто, покупая лес у рубщика, перепродает его с выгодой для себя. В такой роли могут выступать и сами лесопользователи и лесоарендаторы, которые наряду с собственной лесозаготовкой могут быть покупателями и продавцами "чужого" леса. На посредника ложатся две очень сложные функции – выстраивание отношений с железной дорогой и легализация леса, на который изначально нет разрешительных документов.

В местном сообществе превалирует представление о том, что чаще всего в качестве посредников выступают "китайцы". В прессе, в выступлениях представителей администрации они все время возникают в оценочном контексте и выступают как крайне негативное явление. Работающие же с ними предприниматели относятся к этим явлениям намного спокойнее, однако и они обвиняют посредников в желании брать только очень хороший лес по минимальной цене и стремлении диктовать свои правила. Тем не менее, какую бы реакцию у участников лесных отношений не вызывали посредники, сам факт их существования говорит об экономической функциональности – всем выгодно такое положение дел.

Именно на этапе посредника происходит легализация неформального леса (как "чисто черного", срубленного самовольщиками, так и различного рода "серого", неучтенного в официальных документах). И даже "белого", но невидимого, как в случае с завышенным объемом социальных рубок. После того как лес многих поставщиков сгружен в один штабель, доказать что бы то ни было практически невозможно. На весь объем отгружаемого леса должны быть копии лесобилетов, но никакой системы проверки подлинности их или же страховки от того, чтобы один и тот же лесобилет не фигурировал у десяти разных посредников, нет. Таким образом, посредники оказываются последним звеном в цепочке нелегальной лесодобычи. От них лес движется уже в относительно "белом" легальном виде.

Железная дорога

Железная дорога, не являясь прямым агентом поля лесных отношений, выступает, тем не менее, едва ли не наиболее влиятельным его игроком, от которого зависят практически все представители лесного бизнеса в районе. Будучи абсолютным монополистом в сфере транспортировки леса и к тому же никак не зависящим от местных органов власти, железная дорога сама диктует участникам лесных отношений правила игры, как формальные, так и неформальные. Свод неписанных правил, регулирующих отношения бизнесменов с железной дорогой, гласит: "с железной дорогой кто ссорится, тот плохо живет". То есть любые требования железной дороги следует выполнять, даже если она свои обязательства выполнять не будет. Известны случаи, когда лесопользователь судился с железной дорогой, и выиграл дело, но последствия для бизнеса в конечном счете были катастрофическими: железная дорога начала действовать строго по формальным основаниям, то есть вагоны не предоставлялись из-за их формального "отсутствия" либо подавались на строго установленные сроки (полчаса на погрузку одного вагона, а за остальное время предприниматель обязан платить дополнительно). Именно поэтому предприниматели вынуждены принимать любые правила, устанавливаемые железной дорогой, пусть даже абсолютно неформальные. Например, обычной практикой для директоров леспромхозов стало выполнение требования начальника станции предоставить задним числом в письменном виде отказ от вагонов (по сути, фиктивный документ), которые железная дорога не предоставила в нужный срок.

Наиболее продвинутые предприниматели видят выход из сложившегося положения в создании конкуренции на железной дороге, как в европейской части России, где есть несколько перевозчиков. Стремясь хотя бы частично не зависеть от железной дороги, предприниматели стараются иметь в своем распоряжении железнодорожный тупик, тепловоз. Но и здесь дорога может вмешаться и найти формальную причину для того, чтобы вмешаться.

Устанавливаемые железной дорогой тарифы на перевозку леса по территории РФ таковы, что предприниматели и рады бы продавать лес в своей стране, да не могут. Как результат, 70-80% срубленного информантами леса уходит на экспорт, в основном в Китай – это, во-первых, ближе, во-вторых, по словам информантов, "китайцы"-перекупщики скупают срубленный лес и вопросы с железной дорогой решают уже сами, как правило, с помощью взяток.

Бюджетные организации и местные жители

Бесплатно или по льготным ценам получать лес по лимитам могут работники бюджетных организаций (школа, детсад, больница), пенсионеры и другие группы, имеющие льготы. Эти группы населения оказываются повсеместно включенными в неформальные практики лесопользования, поскольку сами они вырубить лес не могут и вынуждены привлекать сторонние организации (лесопользователей), которые занимаются рубками и обладают необходимой техникой. Для расчета с этими организациями существует негласная, но стабильная норма – 50 на 50, означающая, что 50% срубленного леса рубщики получают в качестве оплаты за работу. В некоторых случаях переуступка лесобилета на социальные рубки является просто способом улучшить материальное положение.

Не известно ни одного случая, когда получатель лимитов, незаконно продавший свою деляну на корню, был наказан. Хотя отдельные лесхозы пытались отслеживать вырубленный лес. В процедуре получения социальных лимитов задействована иерархическая цепочка местной – региональной власти. Представители районной власти, получившие заявку от организаций своего населенного пункта/района, едут в область "защищать" лимиты, то есть обосновывать потребность в указанных "своими" организациями объемах перед областным начальством, выдающим разрешение на рубку. Каждая организация знает о том, что будет вынуждена отдать 50% полученного объема предпринимателю, который осуществит рубку. Это означает, что указанные в заявке лимиты априори будут завышены по сравнению с реальной потребностью организации.

«Черные лесорубы»

Этим термином обозначены те, кто занимаются собственно незаконными рубками (совершают правонарушение, караемое ст. 260 УК РФ). По мнению большинства информантов, это чаще всего местные жители, реже – какие-либо "гастролеры".

"Черные лесорубы" чаще всего рубят лес, не имея никаких разрешительных документов, либо имеющиеся документы оправдывают лишь очень небольшую часть срубленного леса. Рубки ведутся с нарушением многих правил. Как правило, численность бригады черных лесорубов от двух человек. Обязательна своя техника: бензопилы, погрузчик, машины. Существующие несовершенства законодательной системы и принятые "неформальные способы решения проблем" позволяют в подавляющем большинстве случаев уходить от ответственности даже в случае поимки фактически на месте преступления. Конфискованную при задержании технику в тех случаях, когда завести уголовное дело не удается, возвращают.

У "черных лесорубов", как утверждается, существуют некие "хозяева". Этих полумифических "хозяев" задержанные "черные лесорубы" зачастую и сами не могут назвать. По всей видимости, эти "хозяева" выступают и в роли посредников (перекупщиков), и каким-то образом улаживают проблемы с документами на абсолютно "черным" способом вырубленный лес.

Милиция

Словом "милиция" в исследовании обозначены все контролирующие структуры, призванные бороться с нарушениями законодательства в сфере лесопользования. Однако социологов прежде всего интересовала областная лесная милиция – орган, специально созданный областной администрацией для борьбы с нелегальными рубками. Пресса представляет это новое подразделение как реальную силу, способную противостоять незаконным рубкам. О ней можно прочесть в статьях, где экспертами выступают либо областная администрация (создатель лесной милиции), либо ГУВД (частью которого новое подразделение является), либо СБ УИЛПК (служба безопасности Усть-Илимского лесоперерабатывающего комбината), которая с лесной милицией сотрудничает.

Сотрудничество лесной милиции со службами безопасности крупных корпораций можно назвать взаимовыгодным, но нельзя назвать равноценным: например, на 30 сотрудников СБ приходится 3 сотрудника лесной милиции, СБ работает 7 лет, лесная милиция – первый год, у СБ имеется информационная база, которой теперь может пользоваться лесная милиция. И в то же время лесная милиция «выше» по статусу: их присутствие при поимках самовальщиков позволяет достигать «законченности» процесса, то есть доводить его до стадии уголовного дела. Само название "лесная милиция" явно предпочтительнее "службы безопасности". Поэтому в газетах СБ называются то "ведомственной лесной милицией", то "лесной полицией". При сравнении эффективности действий, областная лесная милиция оказывается чем-то слабым, не имеющим техники, мощностей, людей, денег, информации и т.д.

Формально лесная милиция независима от администраций разного уровня, так как подчиняется через РОВД и ГУВД Министерству внутренних дел. Но одновременно лесные милиционеры являются жителями поселков, а потому вольно или невольно включены в сеть неформальных отношений. К тому же подчиняются они не области напрямую, а местному РОВД, которое само, по общему мнению, "самоволки" и "крышует".

Неформальные контакты с местным населением существуют и у работников ГАИ. Очевидно, что неформальные отношения во многом являются причиной неэффективности контроля за нелегальными рубками. Именно поэтому бизнесмены «новой формации» (из "пришлых", не завязанных тесными узами с местной администрацией и милицией) для пресечения нелегальных рубок на своей территории устанавливают собственные кордоны на дорогах и нанимают милиционеров из Иркутска. По общему признанию, их борьба с незаконными рубками является весьма эффективной.

Попытки местной администрация участвовать в контролировании нелегальных рубок, такие как, например, создание комиссий совместно с РОВД, ОБЭПом, лесхозами для выявления нарушений лесопользования, мало помогают.

Неэффективность формальных правил и отсутствие механизмов контроля за их реализацией ведет к возникновению огромного количества неформальных практик и свода неписанных правил, к которому на практике прибегают участники лесных отношений. Можно было бы предположить, что альтернативный свод правил существует параллельно писанному праву, "дополняя" его в тех случаях, когда формальное право "молчит", то есть что неписанное право не вступает в противоречие с писанным, но занимает пустующую нишу. Однако результаты исследования не подтверждают данный тезис. Причиной этого является не только (а порой и не столько) неэффективность действующих формальных механизмов, но одобрение участниками лесных отношений сложившихся практик лесопользования, даже если эти практики нарушают установленные законом правила.

Неформальные (нелегальные) практики в сфере лесопользования могут быть нелегитимными, то есть вызывать неодобрение и даже возмущение участников лесных отношений, а могут восприниматься ими как нормальные, справедливые, то есть легитимные. При этом существуют некие негласные нормы, за пределами которых одна и та же практика перестает быть нормальной и перерастает в нелегитимную, неодобряемую. Например, если взятка не превышает некий установленный размер, то она может рассматриваться как нормальная и даже справедливая; но если требование взяточника превышают этот негласно принятый уровень, то ситуация начинает вызывать неодобрение и возмущение.

Как показывает исследование, причиной распространенности неформальных практик является их легитимность с точки зрения участников лесных отношений. Принимая во внимание эту новую характеристику, черно-серый спектр неформальных практик приобретает несколько иной смысл. То есть неформальные практики являются "серыми" не потому, что нарушения несущественны с точки зрения наносимого ущерба, но потому, что они оправданы (или по крайней мене не осуждаются) в глазах участников лесных отношений. Соответственно, «черные» практики являются не только нелегальными (нарушающими формальные правила), но и нелегитимными, то есть неодобряемыми и неоправданными.